Intervention de Jean-Jacques Urvoas

Je vous remercie de votre invitation, à laquelle je réponds avec plaisir. Convaincu – et cela ne surprendra personne – que le Gouvernement doit être à la disposition du Parlement, je me dois d'être disponible et de vous répondre de manière précise et utile afin de contribuer à la réflexion de votre commission d'enquête. Celle-ci émettra certainement des préconisations auxquelles le Gouvernement sera d'autant plus attentif que ses travaux bénéficient, monsieur le président, monsieur le rapporteur, de votre expertise reconnue en la matière. Si, lorsque je la présidais, la commission des lois a pu travailler utilement, c'est précisément parce que nous avons su faire fi de nos divergences apparentes pour nous rassembler sur l'essentiel, et les sujets dont nous traitons aujourd'hui sont absolument essentiels.

Je veux tout d'abord saisir l'occasion que m'offre votre invitation pour remettre en perspective le modèle français de lutte contre le terrorisme et la radicalisation, que l'on présente trop souvent comme une accumulation de textes qui seraient autant de réactions du pouvoir en place aux événements qui surviennent. Comme si nous n'avions pas construit une architecture cohérente et réfléchie pour, sinon éradiquer, du moins combattre ces phénomènes ! Or, il existe un modèle français dans ce domaine, modèle qui confie à l'autorité judiciaire un rôle très étendu, qui va de la prévention à la répression. Bien entendu, je vais répondre à vos questions, que je crois essentielles, sur ce que Gilles Kepel a appelé avec beaucoup de pertinence « l'incubateur carcéral », mais peut-être dois-je évoquer au préalable ce modèle français de lutte contre le terrorisme.

Jusqu'au début des années 1980, la France ne s'était pas dotée d'un dispositif spécifique en ce domaine. Certes, nombre d'infractions, notamment les attentats à l'explosif, relevaient de la compétence de la Cour de sûreté de l'État. Mais, en défendant sa suppression devant l'Assemblée nationale, le 17 juillet 1981, Robert Badinter avait souligné les difficultés que soulevait l'existence d'une telle juridiction – et si je l'évoque, c'est pour souligner que nous avons évité, depuis, de tomber dans les mêmes travers. En effet, dérogatoire au droit commun, la Cour de sûreté de l'État « [traduisait] une intrusion intolérable du pouvoir exécutif dans le pouvoir judiciaire » et constituait « une justice politique permanente d'exception » dans laquelle « les officiers jugent aux côtés de magistrats des accusés civils en temps de paix ».

La suppression de la Cour de sûreté de l'État n'a pas créé de vide juridique, puisque 75 % des procédures dont elle connaissait ont été transférées aux cours d'assises. Cependant, comme le reconnaît Robert Badinter dans ses mémoires, intitulés Les Épines et les roses, elle a révélé une carence du code pénal en matière d'enquête et de répression des actes de terrorisme. C'est pourquoi, à partir de 1981, en raison du renforcement de la menace, le Gouvernement a entrepris d'adapter l'arsenal répressif aux nécessités de la lutte contre le terrorisme.

Ainsi, à la suite de menaces proférées contre les jurés lors du procès des complices de Carlos, la loi du 21 juillet 1982 a créé les cours d'assises spéciales. Puis, la loi du 9 septembre 1986, inspirée par les juges Boulouque et Marsaud, marque un premier tournant en créant ce qui reste aujourd'hui l'incrimination pivot de la lutte antiterroriste, à savoir l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (AMT), en prévoyant – et je dois souligner la pertinence de ce choix – la centralisation des poursuites à Paris et en créant des règles de procédure dérogatoires au droit commun, qu'il s'agisse des gardes à vue ou des méthodes d'enquête. Plus que le droit pénal lui-même, c'est en effet la procédure pénale qui, dans ce domaine, déroge au droit commun.

L'évolution se poursuit avec l'adoption, en 1994, du nouveau code pénal, qui entrera en vigueur deux ans plus tard. Celui-ci construit un dispositif autour de l'AMT, avec des règles spéciales de poursuite, d'instruction et de jugement applicables à la répression non seulement du terrorisme, mais aussi du trafic de stupéfiants et du proxénétisme. L'incrimination d'AMT permet, grâce à sa souplesse, de prévenir la survenance d'un attentat en aidant à appréhender, en amont, l'entente établie en vue de sa préparation.

Depuis lors, les textes se sont multipliés pour renforcer cet arsenal : lois du 15 novembre 2001, du 29 août 2002, du 9 mars 2004, du 21 juin 2004, du 23 janvier 2006, du 1er décembre 2008, du 14 mars 2011, du 14 avril 2011. Ces textes ont procédé à des ajustements de la loi fondatrice, sans modifier les équilibres fondamentaux. De fait, à l'exception de la loi du 13 novembre 2014, qui a créé le délit d'entreprise individuelle terroriste, les textes que je viens de citer ont précisé les règles de procédure pénale applicables à la poursuite et à la répression de ces infractions – qu'il s'agisse des techniques d'enquête, de l'instruction ou du jugement des infractions en matière de terrorisme –, avec le souci constant de moderniser et d'adapter l'arsenal répressif à l'évolution de la menace. Qui pourrait le déplorer ? Si nous n'avions pas modifié la loi de 1986, les services de police judiciaire et les magistrats instructeurs seraient aujourd'hui fort démunis.

Je ne crois donc pas que cette succession de textes législatifs soit un empilement incohérent. Ils s'inscrivent, au contraire, dans une logique qui a été définie il y a plusieurs années, si bien que, après une période de maturation bien compréhensible, l'architecture globale du système n'a guère évolué.

Outre cet appareil juridique, il faut souligner la pertinence de la centralisation des poursuites au parquet de Paris et de la spécialisation fonctionnelle parisienne. J'insiste sur ce point, car j'ai pu lire, ici ou là, que la tentation existait de créer un parquet national antiterroriste sur le modèle du parquet financier. C'est la plus mauvaise des idées ! L'organisation actuelle du parquet de Paris est en effet extrêmement pertinente parce qu'elle permet une spécialisation des magistrats et, grâce à la continuité de la structure, si ce n'est celle des hommes qui y servent, une bonne connaissance de la menace. Surtout, cette organisation a permis que, le soir du 13 novembre, les magistrats du parquet de Paris spécialisés dans l'antiterrorisme ne soient pas les seuls magistrats mobilisés. Ainsi, la procureure générale de Poitiers me confiait, vendredi dernier, lors d'un déplacement dans cette ville, que, ce soir-là, tous les parquetiers s'étaient déclarés disponibles. De même, le procureur de Paris a dit avoir pu compter sur la totalité des parquetiers à sa disposition.

Un parquet national antiterroriste ou une audience nationale s'inspirant du modèle espagnol nous priverait de cette capacité d'adaptation et de mobilisation des personnels en cas de crise, car le Gouvernement, quel qu'il soit, ne pourrait créer des postes pour les besoins de l'enquête. Parce que la menace est durable et que la gestion des ressources humaines est nécessairement tendue, notre modèle est bon.

Parallèlement, le dispositif de sécurité, comme les services de renseignement, de police judiciaire et les forces de sécurité intérieure, a été structuré afin de renforcer sa cohérence et son efficacité. La spécificité de la Direction de la surveillance du territoire (DST), à savoir sa double compétence administrative et judiciaire, a été confirmée lors de la création de la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), qui lui a succédé, puis de la Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), qui est le service pilote dans la lutte contre le terrorisme. Cette spécificité, qui se retrouve dans peu de services avec lesquels la DGSI est amenée à travailler, a largement démontré son efficacité.

Le système n'est évidemment pas parfait, mais il serait inopportun d'envisager de remettre en cause ce dispositif de prévention et de répression du terrorisme qui est solidement établi.

J'en viens maintenant à question de la radicalisation. Celle-ci est évidemment consubstantielle au terrorisme, mais on ne lutte pas de la même façon contre l'une et contre l'autre. La problématique de la lutte contre la radicalisation est en effet apparue plus récemment, de manière brutale et pour longtemps. Or, si cette lutte mobilise des moyens toujours plus importants, elle est encore relativement nouvelle pour le ministère de la justice et ses fonctionnaires.

Je vous signale à ce propos que le premier Plan de lutte antiterroriste (PLAT 1) s'est traduit, pour le ministère de la justice, par la création de 1 050 emplois – vous mesurez le choix que cela a représenté en cette période de discipline budgétaire – et l'allocation de 175 millions d'euros hors dépenses de personnels. Quant au PLAT 2, il prévoit la création de 2 530 emplois et l'octroi de près de 390 millions d'euros de crédits. Ces deux programmes créent ainsi près de 3 600 postes au profit du ministère de la justice. Quant au Plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme (PART), récemment annoncé par le Premier ministre, il aura des effets tout aussi positifs, même si je ne suis pas, aujourd'hui, en mesure de vous les présenter sous la forme de statistiques.

Grâce à ces moyens, le ministère a structuré des politiques de prise en charge des publics radicalisés ou en voie de radicalisation. Je n'évoquerai pas d'emblée l'administration pénitentiaire. Il est bien entendu légitime que je vous rende des comptes à ce sujet, sujet sur lequel je serai le plus précis et le plus exhaustif possible – même si je sais que vous avez déjà reçu la directrice de l'administration pénitentiaire, Isabelle Gorce –, mais je souhaiterais évoquer tout d'abord l'action de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), qui contribue à la prise en charge des publics jeunes et peut, à ce titre, jouer un rôle préventif déterminant.

La PJJ s'est vue dotée, le 1er avril 2015, d'une mission nationale de veille et d'information, soit un réseau de soixante-neuf référents – que j'ai d'ailleurs réunis à l'école de la PJJ, à Roubaix – présents sur l'ensemble du territoire. Ces référents « laïcité » ont pour fonction d'offrir aux professionnels une meilleure compréhension de ces enjeux, en particulier grâce à un plan de formation, et d'accompagner les établissements et les services dans la mise en oeuvre des orientations nationales en matière de respect de la laïcité – qui n'est jamais acquis et doit faire l'objet d'une vigilance particulière – et de la neutralité, notamment à travers l'élaboration des projets de fonctionnement. Les professionnels ont pu ainsi effectuer un repérage des difficultés, établir, en quelques mois, une cartographie des risques et améliorer leur évaluation et leur prise en charge des mineurs ainsi que l'accompagnement de leurs familles. L'hétérogénéité du public conduit à privilégier l'individualisation de la prise en charge, qui nécessite des moyens importants, lesquels devront sans doute monter en gamme, car la situation actuelle n'est pas tout à fait satisfaisante.

Il convient de mentionner également le dispositif des « unités dédiées » – expression discutable, car elle ne paraît pas suffisamment explicite – mis en place, de manière d'ailleurs très empirique, au sein de l'administration pénitentiaire. Nous avons peu de recul dans ce domaine, puisque la première de ces unités a été créée le 25 janvier dernier.

Ces structures ne concernent que les maisons d'arrêt ou les quartiers « maison d'arrêt » des centres pénitentiaires. Elles n'existent donc pas, pour le moment, dans les maisons centrales, ce qui est assez logique, eu égard à la faible proportion de personnes détenues condamnées pour des faits de terrorisme islamiste. Par ailleurs, l'affectation en unité dédiée est réservée aux hommes majeurs, qui constituent la population statistiquement la plus importante. J'ajoute que les personnes détenues et condamnées pour ces faits sont affectées en maison centrale.

Les unités dédiées, qui comprennent entre vingt et vingt-huit places, se trouvent dans les maisons d'arrêt de Fleury-Mérogis et d'Osny, en Île-de-France, ainsi que dans le quartier « maison d'arrêt » du centre pénitentiaire de Lille-Annoeullin. Deux autres structures, d'évaluation celles-là, ont été créées : l'une à Fleury-Mérogis, l'autre à Fresnes. Ces cinq structures accueillent aujourd'hui soixante-six personnes. Le personnel qui y est affecté est composé d'une équipe de surveillants qui se consacrent entièrement à ces structures, de conseillers d'insertion et de probation, et d'un binôme, formé par un psychologue et un éducateur, par établissement.

Au sein de ces unités dédiées s'appliquent automatiquement le principe de l'encellulement individuel et celui de la séparation des personnes prévenues et des personnes condamnées. Je précise que toute personne qui y est détenue est prise en charge dans le respect du régime ordinaire de détention, avec les mêmes droits et obligations que les autres détenus.

Il s'agit, j'y insiste, de structures expérimentales qui ne sont pas encore stabilisées au point de devenir un modèle. Je rappelle en effet qu'elles ont été créées pour répondre à un besoin, né dans une maison d'arrêt dont le directeur avait choisi de procéder à un regroupement des détenus radicalisés. Ce choix était discutable, et il a été légitimement discuté. En effet, la doctrine n'est pas la même dans tous les pays de l'Union européenne ayant une expérience en la matière : si les Anglais, par exemple, sont très réservés sur le principe d'un regroupement et d'une détention spécialisés, d'autres, en revanche, comme les Italiens, y semblent plutôt réceptifs. En tout état de cause, nous avons considéré que cette expérience méritait d'être tentée, car elle correspond à la nécessité de proposer une prise en charge adaptée des personnes radicalisées ou en voie de radicalisation et de faire régner le bon ordre au sein des établissements pénitentiaires concernés. De fait, à l'origine, le regroupement de ces détenus avait pour but d'éviter la dissémination des difficultés, voire leur prolifération ou le prosélytisme. Aujourd'hui, je ne suis pas en mesure de vous dire s'il s'agit d'une bonne ou d'une mauvaise solution. Je souhaite donc que cette expérimentation se poursuive et qu'elle donne lieu à une évaluation solide, ne serait-ce que pour savoir si la formation dispensée aux personnels, la disponibilité qui leur est garantie par l'administration et les moyens mis à leur disposition sont suffisants.

Actuellement, nous nous attachons à formaliser le cadre de cette expérimentation. Il s'agit de définir un ensemble d'outils, s'appuyant autant que possible sur le savoir-faire et les pratiques professionnelles existantes. En tout état de cause, et en dehors du dispositif des unités dédiées, il importe – et c'est un point non négociable – de limiter l'influence de ces personnes identifiées comme des « détenus particulièrement surveillés » – pour reprendre une catégorie déjà utilisée dans nos prisons – sur le reste de la population pénale et de prévenir les risques de troubles en détention. Ainsi les chefs d'établissement peuvent-ils prendre des mesures de gestion adaptées, telles que le placement en quartier d'isolement, une prise en charge individuelle ou l'inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés.

Outre ces dispositifs, il faut souligner le travail accompli par les Services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), tant en milieu fermé qu'en milieu ouvert. Leur connaissance de la population pénale, leur professionnalisme et leur rôle premier traduisent les efforts déployés pour enrayer les phénomènes de radicalisation et pour accompagner les individus dans la société.

Je le répète, nous avons décidé, conformément aux annonces réalisées dans le cadre du Plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme, de procéder à une réelle évaluation du principe de ces unités dédiées et de leur fonctionnement. Une telle évaluation est nécessaire avant d'envisager l'extension du dispositif à un public plus large.

Par ailleurs – et cela concerne aussi bien la direction de l'administration pénitentiaire que la PJJ et les Services pénitentiaires d'insertion et de probation –, nous allons créer, au sein du ministère de la justice, un comité scientifique pour nous aider à bâtir une doctrine sur la prise en charge des individus radicalisés. Il réunira des chercheurs, des praticiens et des représentants des différentes directions du ministère. Ses missions seront d'évaluer, de coordonner et d'explorer : évaluer les dispositifs de prise en charge, les coordonner pour les harmoniser et explorer de nouvelles pistes.

Mais ces efforts d'évaluation seraient vains si l'on ne détectait pas les détenus concernés ; j'en viens donc à la question du renseignement pénitentiaire, qui est un des éléments importants du nouveau plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme. Ce sujet m'est un peu plus familier que d'autres, car j'y avais réfléchi en tant que parlementaire. Je remercie, du reste, la commission des lois d'avoir doté le ministère de la justice d'une base légale tout à fait satisfaisante, puisqu'un amendement au projet de loi relatif à la procédure pénale a fait du Bureau du renseignement pénitentiaire un membre éminent du deuxième cercle de la communauté du renseignement. Le Sénat a d'ailleurs suivi l'Assemblée sur ce point en complétant à son tour l'article 727-1 du code de procédure pénale, et la commission mixte paritaire a lissé les quelques éléments de discordance qui persistaient après la lecture du texte par les deux chambres.

Pour vous dire les choses simplement, je crois que tout est à faire dans ce domaine, tout ! Le renseignement pénitentiaire n'a en effet qu'une faible structuration au niveau de l'administration centrale de ministère de la justice aujourd'hui. Il existe des outils, des services, des bureaux, des personnels ; nous avons donc de quoi travailler. Mais tout reste à définir, qu'il s'agisse des nouvelles manières de travailler des personnels, de la formation dont ils ont besoin, des moyens humains, techniques et financiers qui doivent leur être alloués ou, surtout, de l'élaboration d'une doctrine.

Il m'est arrivé, au cours de ma vie de député, d'avoir accès, en tant que président de la délégation parlementaire au renseignement, à des documents produits par les services de renseignement ; j'ai donc une idée assez précise de ce que peuvent être leurs analyses. Or, depuis que j'ai pris mes fonctions Place Vendôme, il y a quatre mois, je n'ai jamais été destinataire d'un document à en-tête du renseignement pénitentiaire. Je n'ai donc jamais eu connaissance des réflexions de ce service. Non pas que les personnels n'en aient pas l'envie, mais, depuis la création, en 2002, du renseignement pénitentiaire par le directeur de l'administration pénitentiaire de l'époque, Didier Lallement, ce sujet a été géré de manière très empirique. La menace, du reste, n'était pas aussi intense que celle que nous subissons actuellement.

Aujourd'hui, la responsabilité nous incombe de doter réellement l'administration pénitentiaire d'un outil spécifique. Il ne s'agit pas de copier ce qui existe en milieu ouvert, car un service de renseignement opérant en milieu fermé nécessite évidemment des qualités différentes. Nous nous attelons donc à construire ce service avec rigueur et tempérance, en étant précautionneux, car nous touchons là à des choses essentielles.