Intervention de Didier Migaud

Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, je réponds très volontiers à l'invitation de votre délégation, afin de vous présenter le rapport de la Cour sur la départementalisation de Mayotte.

Ce rapport s'inscrit dans la continuité de nombreux travaux de la Cour sur des problématiques de gestion publique intéressant l'outre-mer, mais il s'agit de son premier travail spécifiquement consacré à Mayotte. Cela ne veut pas dire pour autant que serait la première fois que la Cour s'intéresse à ce territoire : dans un chapitre du rapport public annuel 2011 sur les flux migratoires irréguliers outre-mer, elle formulait plusieurs recommandations le concernant. Dans son rapport thématique 2014 sur la santé dans les outre-mer, elle abordait la situation difficile de Mayotte sur le plan sanitaire.

Dans le chapitre de son rapport public annuel 2015 consacré aux compléments de rémunération des fonctionnaires d'État outre-mer, la Cour reconnaissait que si l'extension à Mayotte du dispositif en 2013 était cohérente avec son nouveau statut de département, elle regrettait néanmoins, dans le même temps, que cette extension n'ait pas été l'occasion de réexaminer la pertinence des surrémunérations dans l'ensemble des départements d'outre-mer.

Outre ces contrôles et enquêtes de la Cour, vous savez que les juridictions financières sont présentes outre-mer, avec plusieurs chambres régionales et territoriales des comptes : celle de Guadeloupe, Guyane, Martinique, Saint-Martin et Saint-Barthélémy, celle de Nouvelle-Calédonie, celle de Polynésie française, celle de Saint-Pierre-et-Miquelon et celle de La Réunion et de Mayotte.

Entre 2011 et 2014, la chambre régionale de Mayotte a été particulièrement active puisqu'elle a rendu plus de 100 avis de contrôle budgétaire. Elle a établi, pendant la même période, des rapports d'observation définitifs sur le département, ainsi que sur la plupart des communes et des syndicats intercommunaux. Cette chambre a contribué à l'élaboration du rapport qui nous intéresse ce matin dans le cadre d'une formation commune avec la Cour.

Pour vous présenter ce travail, j'ai à mes côtés Jean-Philippe Vachia, président de la quatrième chambre de la Cour et de la formation commune, Henri Paul, président de chambre et rapporteur général de la Cour, ainsi que Pierre Souchet, l'un des rapporteurs de l'enquête.

Près de cinq ans après les lois de 2009 et 2010, trois ans et demi après le rapport d'information du Sénat sur le nouveau département, et alors que l'État vient de présenter un nouveau plan stratégique, « Mayotte 2025 », la Cour a souhaité dresser un premier bilan de la période 2010-2014. Son rapport met en avant deux constats principaux et s'intéresse aux défis auxquels l'île va être confrontée dans les années qui viennent.

Premièrement, le processus de départementalisation a été insuffisamment préparé et piloté. Il est loin d'être achevé. Cette situation met en évidence les résultats insuffisants des chantiers conduits par le département comme par l'État dans le cadre du pacte pour la départementalisation de Mayotte.

Deuxièmement, les conséquences financières de la départementalisation sont mal maîtrisées et soulèvent de fortes interrogations pour l'avenir. Cet état de fait est d'autant plus problématique que les collectivités mahoraises sont dans des situations financières elles-mêmes très difficiles.

Enfin, Mayotte va devoir relever plusieurs défis essentiels et structurants, notamment en ce qui concerne l'équipement du territoire, l'enseignement du premier degré et l'action sociale.

Avant de vous présenter ces constats, je souhaite revenir en quelques mots sur le contexte sociodémographique et économique de Mayotte et sur le cadre juridique de sa départementalisation.

Le contexte sociodémographique et économique de Mayotte constitue bien évidemment une donnée majeure. Il pèse d'ores et déjà sur toutes les politiques publiques menées dans ce territoire. Selon l'INSEE, la population mahoraise s'élèverait à 212 000 habitants. Une incertitude pèse sur ce chiffre, notamment du fait d'un important flux d'immigration économique, en provenance principalement des Comores, concrètement de l'île d'Anjouan. L'immigration légale, relativement modérée, se double d'une immigration clandestine plus difficile à chiffrer. Les près de 20 000 étrangers en situation irrégulière interpellés et éloignés en 2014 ne constituent sans doute qu'une partie des flux réels.

Les pouvoirs publics se sont engagés à limiter ces flux. Cela s'est traduit par une réorganisation des services préfectoraux, un renforcement des moyens des forces de sécurité et l'augmentation des interceptions des barques à moteur, les kwassa-kwassa. Malgré cet effort, l'immigration clandestine reste toujours très mal maîtrisée. La réponse à la question migratoire réside dans la coopération avec l'environnement immédiat de Mayotte, notamment avec l'Union des Comores. En effet, l'écart de développement avec le reste de l'archipel rend Mayotte particulièrement attractive.

La population de Mayotte a triplé depuis 1985. Faute de modélisation fiable, l'INSEE refuse de diffuser ses estimations d'évolution pour les années à venir. Mais selon les projections de l'ONU, elle pourrait atteindre près de 500 000 habitants dès 2050 – autrement dit encore doubler – et plus de 700 000 en 2100. Cette population est très jeune : la moitié des habitants a moins de dix-sept ans et demi. Elle est composée à 40 % d'étrangers, dont 95 % de Comoriens.

Malgré d'incontestables progrès dans le domaine socio-économique, le chômage, avec un taux de 36,6 %, demeure le plus élevé de l'ensemble des départements d'outre-mer. Le revenu par habitant de Mayotte, soit 7 900 euros, dépasse à peine le quart du revenu national – il est de 31 500 euros au niveau national et de 18 900 euros pour La Réunion –, malgré une augmentation sensible de 65 % entre 2005 et 2011.

La situation économique de Mayotte reste fragile malgré une croissance moyenne de 8,7 % par an entre 2005 et 2011. Au regard des contraintes d'une économie insulaire, les opportunités de développement sont rares. L'inauguration du nouveau terminal de l'aéroport de Dzaoudzi-Pamandzi pourrait ouvrir des perspectives en matière touristique, sous plusieurs conditions : l'une d'entre elles, non remplie à ce jour, est le développement d'infrastructures hôtelières adaptées.

Des investissements massifs ont été engagés pour augmenter et diversifier les capacités du port de commerce de Longoni dans le cadre d'une délégation de service public accordée par le département à un partenaire privé. Ces investissements constituent toutefois un risque pour le département en raison de la courte durée de la délégation. La réussite suppose que le modèle économique mis en place par le partenaire privé fonctionne réellement et que les difficultés sociales actuelles auxquelles est confronté le port soient résolues.

C'est dans ce contexte que la départementalisation de Mayotte a eu lieu. Ce changement de statut, l'aboutissement d'un long processus voulu par les Mahorais, désigne la transformation de Mayotte de collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution en une collectivité unique régie par le dernier alinéa de l'article 73. La collectivité exerce à la fois les compétences d'un département d'outre-mer et d'une région d'outre-mer. La départementalisation a été approuvée par 95,2 % des électeurs lors de la consultation organisée le 29 mars 2009.

Le département de Mayotte a été officiellement créé le 31 mars 2011 et la départementalisation s'est traduite par le passage à l'identité législative pleine et entière, par l'adoption de la fiscalité de droit commun, par de nouveaux transferts de compétences pour le département et par l'acquisition du statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne, statut qui rend Mayotte davantage éligible aux fonds européens.

Ces rappels étant faits, j'en viens au premier constat de la Cour.

La départementalisation aurait nécessité d'être mieux préparée et pilotée, ce qui n'a été le cas ni au niveau de l'État ni au niveau du département lui-même. Le pacte pour la départementalisation de Mayotte de 2008 avait identifié les principales conditions préalables à la départementalisation. Malgré cela, le pilotage de la réforme par l'État s'est avéré défaillant. Dans d'autres territoires, l'évolution statutaire a été accompagnée par des comités de suivi périodiques. Tel n'a pas été le cas pour Mayotte, que ce soit au niveau central ou déconcentré. En conséquence, d'importants retards ont été pris sur les trois chantiers prioritaires pour l'État.

En premier lieu, le passage de la spécialité à l'identité législative n'est pas encore mené à son terme. Le Gouvernement a été habilité fin 2010 à légiférer par ordonnances, mais le travail législatif et réglementaire nécessaire, s'il est déjà imposant avec l'adoption d'une trentaine d'ordonnances, est loin d'être achevé.

En deuxième lieu, le passage à la fiscalité de droit commun, pourtant décidé en 2001, n'a finalement été réalisé qu'au 1er janvier 2014. Pendant ces treize années, le Gouvernement a plusieurs fois été conduit à préparer dans l'urgence des textes prolongeant les délais, avant de faire adopter dans l'urgence la réforme en 2013.

En troisième lieu, des incertitudes continuent de peser sur la question foncière. Son règlement nécessitait de régulariser le partage entre domaine public de l'État et du département. Il supposait de traiter la question des occupations sans titre et surtout de déterminer les redevables de la taxe d'habitation pour assurer le succès du passage à la fiscalité directe locale.

Pour la population, c'est la découverte de la taxe foncière et de la taxe d'habitation. Dans les faits, un risque de contentieux fiscal de masse continue de peser sur les collectivités territoriales, notamment du fait de l'interrogation persistante sur l'évaluation des valeurs locatives.

La départementalisation s'est accompagnée du transfert de nouvelles compétences au département en matière d'action sociale et de formation. Le département de Mayotte exerce désormais l'ensemble des compétences d'un département d'outre-mer et d'une région d'outre-mer, à l'exception de la construction et de l'entretien des collèges, des lycées et des routes nationales.

Le département n'a pas su adapter en temps opportun ses structures pour assurer pleinement ces nouvelles compétences. Des effectifs très importants sont affectés aux missions de soutien au détriment des missions d'intervention, comme l'action sociale, ou des missions stratégiques telles que l'aménagement, le développement économique, la gestion des crédits européens ou le suivi du contrat de plan État-région.

Par ailleurs, le pilotage financier des actions du département demeure insuffisant. L'expertise financière doit être consolidée et l'évaluation du coût des politiques conduites améliorée. La présentation du budget du département par fonction met l'accent sur le fonctionnement des services généraux et non sur les politiques qu'il est chargé de mener.

Le deuxième constat de la Cour concerne les conséquences financières de la départementalisation. Elles sont mal maîtrisées. Le risque de dérapage est réel pour le budget de l'État et pis encore pour celui du département. La situation financière du département et des communes reste particulièrement préoccupante.

Tout d'abord, je veux souligner que la contribution financière de l'État à la départementalisation n'est pas suivie en tant que telle par l'administration centrale. Ce suivi a dû être réalisé par la Cour dans le cadre de son contrôle. Dans son périmètre le plus réduit, le coût stricto sensu de la départementalisation a été de 67,6 millions d'euros cumulés depuis 2010. Ce chiffre est un solde de dépenses nettes supplémentaires. Il se décompose en trois volets : d'une part, une dotation de compensation de 83 millions d'euros versée au département pour la perte de ses anciennes recettes fiscales ; d'autre part, une dotation de compensation des différents transferts de charges passée de 2,9 millions d'euros en 2012 à 18,9 millions d'euros en 2014 ; enfin, l'État perçoit désormais l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés.

Cependant, au sens large, le processus de départementalisation a eu un coût cumulé de 161,6 millions d'euros entre 2010 et 2014, lié à une augmentation conséquente des dotations dont bénéficient les collectivités mahoraises, essentiellement sous forme de prélèvements sur recettes pour l'État.

Si l'on prend en compte l'ensemble des flux financiers afférents à des politiques publiques menées par l'État, l'effort budgétaire de l'État au profit de Mayotte est passé de près de 680 millions d'euros en 2010 à près de 890 millions d'euros en 2014.

Au total, l'État est engagé dans une logique de rattrapage de son effort budgétaire en faveur de Mayotte et de ses habitants. Ce rattrapage par rapport aux autres DOM n'en est pas moins partiel, dans la mesure où l'effort budgétaire global par habitant à Mayotte demeure inférieur à celui consenti dans ces départements. En loi de finances initiale (LFI) pour 2014, il s'élevait à 5 688 euros en Guadeloupe, 5 716 à la Martinique, 6 420 en Guyane, 5 331 à La Réunion et 3 964 à Mayotte.

Ce rattrapage implicite, que l'État n'assume pas clairement, fait peser un risque financier. L'effort budgétaire annuel s'est déjà accru de 210 millions d'euros ; un alignement du niveau de dépenses par habitant sur celui de La Réunion nécessiterait un effort supplémentaire de 307 millions d'euros par an. Dans ces conditions, la Cour appelle l'État à mieux anticiper et programmer la trajectoire de dépenses en faveur de Mayotte.

Dans le même temps, le passage à la fiscalité de droit commun a profondément modifié le modèle financier des collectivités mahoraises. L'autonomie financière des communes, qui ont désormais prise sur leurs produits fiscaux, est en théorie renforcée ; en 2015, les assiettes des impôts locaux ont été réajustées, souvent fortement à la baisse, ce qui a conduit les communes à augmenter sensiblement leurs taux d'imposition pour maintenir leurs ressources.

Les collectivités se posent deux questions essentielles quant au caractère prévisible et stable de leur structure financière.

D'une part, la répartition entre les communes et le département des recettes tirées de l'octroi de mer fait débat. Cette recette fiscale est particulièrement dynamique. L'État en a déjà changé les règles deux fois en moins de seize mois. L'article 60 de la loi de finances rectificative pour 2015 a finalement tranché pour 2016 et a priori pour l'avenir en opérant un partage entre le département et les communes. Cette situation doit être stabilisée.

D'autre part, la garantie des ressources des collectivités mahoraises à leur niveau de 2012, au demeurant moins élevé que celui de 2013, notamment pour le département, a d'abord été accordée par l'État, puis retirée fin 2014. L'instabilité des règles a été préjudiciable aux collectivités mahoraises qui ne disposent pas de recettes prévisibles.

La Cour observe que la situation financière du département et des communes est fragile. Avec le passage à la fiscalité de droit commun, la structure des produits de gestion courante du département a été bouleversée. Les recettes fiscales et douanières représentaient 76 % des produits de gestion en 2013 ; les dotations, subventions et participations s'élevaient à 20 % de ce même montant. Les proportions sont désormais respectivement de 37 % et 55 %.

Ayant perdu des ressources dynamiques, le département a vu sa situation financière se dégrader à partir de 2014. Cela ne doit pas masquer le poids excessif pour le département des charges de structure, qui s'explique par un effectif très important et un régime indemnitaire favorable.

Le même constat peut être fait pour les communes. Malgré la progression des ressources en 2014, liée notamment à l'affectation de l'octroi de mer, leur niveau reste insuffisant au regard des compétences à exercer et compte tenu du poids excessif des dépenses de personnel.

De nombreuses communes font l'objet d'un plan de redressement arrêté par le préfet, sur proposition de la chambre régionale. Pour le département comme pour les communes, les dépenses d'investissement servent par conséquent de variable d'ajustement, alors même que les besoins en équipement demeurent considérables.

Je veux terminer mon propos en rappelant les défis, identifiés par la Cour, que le département de Mayotte va devoir relever dans les années qui viennent et dans le contexte que je viens d'évoquer. Ils concernent au moins trois domaines : le développement, la scolarisation et l'action sociale.

Premièrement, Mayotte souffre encore d'un retard important en matière d'accès à l'eau, d'assainissement et de résorption de l'habitat insalubre. Des actions dans ces domaines ont été prévues dans le plan Mayotte 2025. Elles font partie d'un recensement assez exhaustif des besoins identifiés.

La Cour recommande que ces actions soient conduites de manière prioritaire. Mayotte a désormais accès, pour un montant maximal d'environ 300 millions d'euros sur la période 2014-2020, à des crédits structurels européens. Seul un calendrier réaliste et suivi impliquant l'État et les collectivités mahoraises permettra la mobilisation totale et utile de ces fonds européens, qui suppose évidemment des contreparties nationales.

Deuxièmement, le système éducatif à Mayotte doit s'adapter à la perspective d'une scolarisation de masse, alors que les résultats sont encore insuffisants. Bien qu'en progression constante, le taux de scolarisation des enfants de trois ans ne s'élève qu'à 63,3 %, contre 100 % en métropole ; 67 % des élèves de CE1 et 75 % des élèves de CM2 ne présentent que des acquis insuffisants ou fragiles en français, contre 21 % et 26 % respectivement en métropole – même si comparaison dans ce domaine n'est pas toujours raison.

Il apparaît donc nécessaire d'augmenter les capacités d'accueil de la population en âge d'être scolarisée. Cela passe par la formation et le recrutement d'enseignants qualifiés, ainsi que par le règlement de la question des constructions scolaires. En effet, aucune alternative crédible n'a été définie pour le moment depuis l'échec et la dissolution du syndicat mixte d'investissement pour l'aménagement de Mayotte, dont c'était la responsabilité. Un soutien technique de l'État aux communes semble, sur ce point, tout à fait indispensable.

Troisièmement, la Cour s'est intéressée aux politiques sociales. Deux d'entre elles ont retenu plus particulièrement son attention : la gestion du revenu de solidarité active (RSA) et la protection de l'enfance en danger.

Limité initialement en 2012 à 25 % du niveau métropolitain, le RSA versé à Mayotte a ensuite été revalorisé à 37,5 % au 1er janvier 2013, puis à 50 % du niveau national au 1er janvier 2014. Ces revalorisations ont augmenté les montants versés à chaque allocataire, mais ont aussi accru le nombre des bénéficiaires de l'allocation. Encore loin d'être achevée, la montée en charge du RSA comporte un risque significatif de dérapage financier. Dans ces conditions, la cristallisation de la compensation financière accordée par l'État au département à son niveau de 2014 fait peser une incertitude sur la capacité de ce dernier à supporter cette charge qui continuera à augmenter.

La protection de l'enfance en danger à Mayotte reste par ailleurs un sujet d'autant plus sensible que l'île compte environ 3 000 mineurs isolés – situation unique en France. L'État reste fortement engagé en raison des imbrications de cette problématique avec de nombreuses autres politiques publiques : droit d'entrée et de séjour des étrangers, protection médicale, éducation, formation professionnelle. Pour autant, le département ne s'est pas encore réellement saisi de cette compétence qui est obligatoire en matière d'aide sociale à l'enfance. Il doit rapidement faire en sorte de l'exercer de manière complète et adaptée.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, vous l'avez compris, la départementalisation n'est pas l'avenir radieux que certains espéraient. Loin d'être achevé, ce processus doit s'appuyer sur une mobilisation plus résolue de l'État dans ses différentes composantes et des élus locaux. Dans le cas contraire, Mayotte et les Mahorais seront confrontés au risque que les financements dégagés pour 2015-2020 ne permettent pas de retours à la hauteur des moyens consacrés.

La Cour formule plusieurs recommandations en vue de remplir enfin les conditions préalables à la réussite de la départementalisation. Il appartient aux pouvoirs publics nationaux et locaux de s'en saisir en fonction des priorités qu'ils auront définies. Je souhaite insister particulièrement sur la nécessité qui s'attache à remettre en chantier les bases de la fiscalité directe locale : la situation actuelle est en effet difficilement tenable et suppose un effort tant des services de l'État que des communes. À défaut, on aura le plus grand mal à éviter que le malaise social constaté aujourd'hui dans l'île ne s'aggrave dans les mois qui viennent.