Intervention de Philippe Duron

Depuis plusieurs années, les TET ont subi une dégradation de l'offre. C'est pourquoi le ministre a souhaité mandater des parlementaires, des élus et des experts pour établir un diagnostic et formuler des préconisations à leur sujet. Je tiens à citer le nom des sénateurs qui ont participé à nos travaux. Il s'agit d'Annick Billon, de Jean-Jacques Filleul et de Jean-Vincent Placé, élus respectivement de Vendée, d'Indre-et-Loire et de l'Essonne.

Dans son architecture, la commission ressemble fort à la commission Mobilité 21, que j'avais eu l'honneur de présider. Elle s'est réunie soixante-quinze fois, dont cinquante pour procéder à des auditions et quinze pour tenir des réunions plénières, dont deux journées entières pour effectuer des arbitrages. Il s'agissait de comprendre les dysfonctionnements dont pâtissent les TET et de trouver des solutions de mobilité pour tous les Français sur tous les territoires desservis par les TET.

Nous voulions que ces trains, qui ont vieilli – le matériel roulant, locomotives et voitures, a parfois une quarantaine d'années –, et qui sont les parents pauvres du système ferroviaire, retrouvent une place d'excellence, à côté des marqueurs modernes que sont TGV et TER. Il fallait aussi s'intéresser au modèle économique, car la trajectoire financière est préoccupante. Elle menace l'avenir des trains et celui de la SNCF. Dans les années quatre-vingt-dix, le déficit se montait à 100 millions d'euros, ce qui représentait le prix de l'aménagement du territoire. En 2010, il atteignait 200 millions. En 2014, le chiffre compensé se monte à 326 millions, pour un chiffre réel de 340 millions. L'an prochain, du fait de la libéralisation des autocars, il pourrait approcher 400 millions, voire 500 millions, soit le montant du déficit de Fret SNCF il y a quelques années, déficit que l'on a diminué en réduisant l'offre, ce qui a eu pour effet d'appauvrir le service ferroviaire année après année. C'est précisément ce qu'il faut éviter.

Notre mission était difficile. Je remercie nos collègues d'y avoir consacré du temps et d'avoir pris le risque d'une certaine impopularité. Il n'est jamais facile d'annoncer qu'on va modifier l'offre, supprimer un service et cesser de desservir telle ou telle gare peu fréquentée.

Je remercie aussi la SNCF. C'est la première fois qu'une étude peut analyser ligne par ligne l'ensemble des données. Auparavant, la SNCF considérait que celles-ci étaient sa propriété et qu'elles étaient protégées par le secret commercial. Nous avons convaincu M. Guillaume Pepy de les mettre à notre disposition, contre la promesse de ne pas les rendre publiques. Celui-ci nous a permis d'utiliser une banque de données, qui mesure au plus près la réalité du trafic, et les besoins de la population et des territoires. Vingt-deux lignes de jour et huit de nuit sont encore efficaces. Ces chiffres témoignent d'une forme d'attrition : à mesure que les difficultés surviennent, la SNCF cesse d'exploiter certaines lignes.

Nos conclusions se fondent sur une expertise indépendante. Nous nous sommes fait accompagner par le cabinet de stratégie allemand Roland Berger et le cabinet d'ingénierie anglais Atkins, qui compte plus de 300 collaborateurs. Travaillant pour toute l'Europe, ceux-ci bénéficient d'un regard plus distancié que leurs homologues français. Nous les avons aussi choisis, après consultation, parce qu'ils étaient les mieux-disants.

Nous avons auditionné les spécialistes du ferroviaire, les directeurs de service de la SNCF, les représentants d'organisations professionnelles du secteur, d'associations d'usagers, de la Fédération nationale des associations d'usagers des transports (FNAUT) et d'associations de lignes. J'en ai rencontré certains en rendez-vous particuliers. Nous avons effectué deux déplacements en France, trois à l'étranger, le ministre nous ayant demandé de ne pas nous cantonner pas à une vision hexagonale.

Nous nous sommes rendus un mercredi soir, par le train de nuit, en région Midi-Pyrénées. À bord du PALITO (Paris-Limoges-Toulouse), nous avons constaté la présence de 187 passagers. Sur place, nous avons rencontré les présidents et vice-présidents de la région Midi-Pyrénées, ainsi que le vice-président chargé des transports et le directeur des transports de la région Aquitaine. Nous avons emprunté la transversale Sud, qui va de Bordeaux à Nice. Nous avons profité d'une halte à Marseille pour rencontrer des représentants de la région PACA, ainsi que la vice-présidente chargée des transports et le directeur des transports de la région Languedoc-Roussillon. Nous avons aussi parlé à des parlementaires, des élus et des acteurs du milieu économique des Hautes-Alpes, notamment du Briançonnais.

Nous nous sommes rendus en Autriche pour comparer les matériels tractés et automoteurs. Nous avons constaté que l'ouverture à la concurrence en open access a fait évoluer l'offre Intercités autrichienne. En Allemagne, nous avons rencontré l'autorité organisatrice et le ministre des transports du Land de Rhénanie-du-nord-Westphalie. Nous avons vu fonctionner des matériels différents des nôtres, comme les ICx, de Siemens, destinés aux Intercités allemands, sur lesquels nos voisins, renonçant en partie à la grande vitesse, ont choisi de mettre l'accent.

Au Royaume-Uni, où nous sommes allés également, le système est très différent. Le gouvernement libéral de Mme Thatcher avait remporté des succès et causé des drames, comme l'accident de 2000, qui a fait de nombreuses victimes. Par la suite, les travaillistes ont fait la part du feu, entre l'infrastructure, que l'État a gardé dans son domaine de compétences, et les services. Il était intéressant de rencontrer l'autorité organisatrice, le régulateur, les opérateurs de transport, et d'observer la manière dont les ROSCO (rolling stock operating companies) achètent et mettent à disposition le matériel. Mais ce qui nous a le plus impressionnés est le rôle que joue, dans ce pays très libéral, un État régulateur très puissant.

Le Department for Transport (DFT), à la fois stratège, pilote, contrôleur, évaluateur, remet les équilibres en cause, quand il n'obtient pas satisfaction. Quand il lance une franchise ferroviaire, il mobilise 200 personnes : 50 fonctionnaires et 150 experts, juristes, économistes, ingénieristes ou spécialistes du marketing. Lorsqu'il a fini de négocier la convention, il maintient sur le dossier dix à vingt personnes qui s'assurent que les contrats sont respectés et que système atteint ses objectifs. En comparaison, quatre équivalents-temps-plein et demi pilotent les TET.

J'en ai conclu qu'en France, si certains contrats concernant la gestion des autoroutes nous ont choqués, c'est en raison de l'asymétrie de moyens entre les sociétés privées qui veulent venir sur un marché et l'État qui est l'organisateur du service. Quoi qu'il en soit, il y a au Royaume-Uni des éléments dont on peut s'inspirer.

La Commission a réalisé une enquête sur internet auprès des usagers, en s'entourant des conseils de la Commission nationale du débat public. Plus de 6 000 réponses ont été traitées par un cabinet extérieur. Les priorités des voyageurs ne sont pas nécessairement celles que nous avions anticipées. Ceux-ci privilégient la robustesse du système et la fréquence des trains sur leur vitesse ou le temps de parcours. L'approche par le prix tend s'imposer.

Le rapport est d'ores et déjà disponible sur le site du ministère. Il comprend une soixantaine de pages d'analyses et de propositions, et une quarantaine de pages consacrées aux lignes.

Venons-en aux constats de la Commission.

En premier lieu, les TET ne constituent pas une catégorie homogène. Il s'agit d'une définition par défaut qui nuit à la lisibilité de l'offre auprès des usagers, ainsi qu'à l'émergence d'un modèle économique robuste. L'appellation recouvre des lignes du bassin parisien, comme Rouen-Paris, Amiens-Paris ou Orléans-Paris. Ces lignes de mass transit amènent chaque jour dans des transports pendulaires une population qui vient travailler ou étudier dans la capitale. Les TET comprennent aussi des lignes radiales comme Paris-Clermont, Paris-Limoges, Paris-Cherbourg, ou des transversales de longue distance : Bordeaux-Nice, Bordeaux-Lyon, Nantes-Lyon ou Nantes-Bordeaux. Ils comptent aussi des dessertes interrégionales et des lignes de nuit. On observe une forte imbrication des TET et des TER. Certains services TER sont assumés par des TET, ce qui témoigne d'une réelle confusion entre les offres.

Deuxièmement, les TET ne répondent plus aux besoins des voyageurs et des territoires. La qualité de l'offre s'est continuellement dégradée depuis deux décennies. Le matériel a vieilli. Il n'a pas été suffisamment entretenu. Aujourd'hui, les travaux de régénération, trop longtemps différés, perturbent le fonctionnement des lignes de jour, et plus encore des lignes de nuit. Le service de restauration a quasiment disparu. Il n'est plus possible de prendre à bord un café ou un sandwich, ce qui est gênant, quand on fait plus de 300 kilomètres. (Approbations sur divers bancs)

L'offre n'est pas adaptée à nos besoins de mobilité, qui ont beaucoup évolué du fait du développement des lignes à grande vitesse, de l'amélioration du réseau autoroutier, de l'apparition des lignes aériennes low cost, du covoiturage et, demain, des lignes d'autocars. Si certaines dessertes en TET sont restées compétitives, d'autres ont perdu toute pertinence.

La Commission, qui reconnaît l'importance que rendent les trains de nuit aux territoires, constate leur très faible fréquentation. Ils représentent un tiers du déficit des TET, c'est-à-dire qu'ils représentent une part plus importante dans le déficit que dans l'offre. Ils sont concurrencés par les TGV et les cars de nuit. En outre, ils ne sont pas maintenus à un niveau compétitif : le confort laisse à désirer, les compartiments à six couchettes ne correspondent plus à l'envie des passagers. Si le Gouvernement ne lui demande pas de maintenir certaines lignes, la SNCF renoncera à les exploiter avant la fin de l'année, comme l'ont fait la Deutsche Bahn, Trenitalia ou la RENFE. La SNCF a d'ailleurs abandonné les lignes internationales qui desservaient Venise, Florence, Rome ou Milan.

Troisièmement, l'inadéquation de l'offre aux besoins de mobilité se traduit par un niveau de subventionnement public par voyageur très élevé et en forte croissance depuis 2010. On est impressionné par le montant global nécessaire pour équilibrer le budget : il faut 340 millions cette année. On l'est plus encore quand on examine le prix par voyageur et par ligne. Sur certaines, la subvention représente quelques euros par voyage, mais sur Bordeaux-Lyon par Ussel, elle atteint 281 euros par voyage, quand le billet en coûte 161. Il va de soi qu'un tel voyage n'est jamais réalisé de bout en bout, compte tenu du coût du billet sur un vol low cost Lyon-Bordeaux, qui est de quatre-vingt-dix euros. J'ajoute qu'il faut six heures pour relier les deux villes par le train, contre une heure en avion.

Dernier constat : la France bénéficie aujourd'hui d'une conjonction de facteurs favorables pour essayer d'adapter le segment Intercités aux besoins des voyageurs et de le moderniser. La commission Mobilité 21 et la Cour des comptes ont toutes deux souligné qu'on ne pouvait pas déployer des TGV partout. Une réflexion est menée sur le périmètre de desserte des TGV, TER et TET. Jean Auroux conduit une mission sur le sujet. Enfin, la libéralisation du service par autocar, votée lors de l'examen en première lecture de la loi Macron, va redessiner le paysage du système de transport. Ce mode de déplacement intéresse 30 millions de personnes par an au Royaume-Uni. En trois ans, il a séduit 18,6 millions de voyageurs en Allemagne. Le prix des trajets a été divisé par trois ou quatre. On peut escompter le même succès en France. J'ajoute que les autocars conformes à la norme Euro 6 sont moins polluants que des TET roulant au diesel, et qu'ils sont plus confortables et équipés du wifi.

Quelles recommandations avons-nous formulées pour redresser cette situation ?

Il faut tout d'abord renforcer le rôle de l'autorité organisatrice. L'État n'est pas organisé au bon niveau pour définir les besoins, fixer les dessertes, encadrer les tarifs et s'imposer comme l'interlocuteur indiscutable de la SNCF et des régions. Des présidents de régions nous ont confié que, depuis que l'État est devenu autorité organisatrice, ils ne peuvent plus se concerter avec la SNCF pour établir les horaires et les correspondances. L'État est loin. Les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), qui le représentent, ne sont pas mandatées pour mener une véritable négociation.

Nous avons formulé deux propositions : la création d'une agence ad hoc, sous la forme d'un établissement public, qui posséderait l'expertise et l'autorité (Murmures) ; ou le renforcement du service de l'autorité organisatrice, qui serait directement rattaché au ministre et supervisé par un haut-fonctionnaire.

D'autre part, il faut revoir profondément l'offre des TET, non en supprimant les lignes, mais en les adaptant à des situations très différentes.

Commençons par renforcer celles dont le potentiel n'est pas suffisamment exploité : Paris-Limoges, Paris-Clermont-Ferrand, Bordeaux-Marseille, Paris-Caen. Dans les radiales ou les grandes transversales, les pertes sont faibles et l'équilibre devrait être atteint facilement, au prix de quelques efforts d'aménagement et d'amélioration des process. Selon le cabinet Atkins, le potentiel de trafic du Paris-Cherbourg devrait permettre un taux de couverture des dépenses par les recettes de 126 %. On passerait ainsi du déficit à l'excédent. Quand nous l'avons auditionné, M. Guillaume Pepy s'est dit prêt à tenter l'opération sur une dizaine de lignes, signe qu'en le faisant, il ne prendrait pas de grands risques, voire qu'il dégagerait des excédents. (Murmures et exclamations sur les bancs UMP)

Quand, de bout en bout, le nombre de passagers est trop faible, il faut transférer le trafic vers le TER qui peut l'accueillir en quasi-totalité. Si des lignes sont concurrentes ou redondantes, c'est la marque d'une mauvaise gestion de l'argent public. Certes, il faut que l'État et les régions examinent les conditions de ce transfert. Si celles-ci doivent augmenter l'offre, il est normal qu'elles soient compensées.

Enfin, il y a des lignes qui n'ont plus de pertinence sur le rail. La desserte Reims-Dijon est assurée le samedi, pour un aller et retour, par un TET, qui utilise du matériel régional de location, et, pour le reste – les autres jours, ainsi que le samedi – par des TER. Cette situation, qui découle d'un mauvais partage entre l'État et la région, lors du transfert des TER, n'a aucun sens. Elle n'offre d'ailleurs aucune lisibilité pour l'usager. Sur la ligne Bordeaux-Lyon par Ussel, il y avait en 2013 un aller-retour par semaine, qui n'est même plus assuré, en raison de travaux. Pourquoi maintenir une desserte coûteuse et très peu fréquentée de bout en bout ? Mieux vaut privilégier un interrégional qui ferait du cabotage gare par gare, pour emmener les gens au travail ou au lycée.

Des modifications s'imposent quand il existe des solutions alternatives, par exemple quand une ligne est bordée par une autoroute gratuite, où le trafic est paradoxalement plus rapide que par le train, et où l'on peut, avec quatre ou cinq rotations de cars, remplacer, pour le profit des usagers, l'unique TET qui passe par jour.

Cette solution n'est cependant pas possible partout. L'Aubrac et le Cevenol, qui desservent nombre de petites gares, ont un taux de fréquentation modeste. L'Aubrac, reliant Béziers à Clermont-Ferrand, transporte parfois huit personnes, qui changent à Clermont pour continuer leur trajet. Le Cévenol, joignant Clermont à Nîmes, en accueille trois, qui prennent une correspondance pour Paris.

La situation de ces trains ne peut cependant pas être assimilée. La ligne de l'Aubrac est longée par une autoroute gratuite. Une partie des TER a d'ailleurs été transférée vers des autocars. On peut donc imaginer un transfert du TET, qui permettra une desserte plus rapide et plus confortable. Une telle solution est impensable pour le Cevenol, dont le parcours est bordé de petites routes verglacées ou enneigées en hiver. Dans son cas, le maintien de l'offre ferroviaire est pertinent.

Sur l'axe Paris-Briançon, où les subventions représentent 90 euros par billet, il n'existe pas de solution alternative au train. La topographie ne permet pas de construire un aéroport à Briançon, et l'autocar n'est pas adapté : en hiver, passer le col du Lautaret – quand il est ouvert – n'est pas une mince affaire. Il faut donc maintenir l'offre de TET.

Il y a vingt ans, 20 % de la clientèle des sports d'hiver venaient par le train, contre 8 % aujourd'hui. C'est notamment parce que les réservations ne sont pas ouvertes quatre mois à l'avance que les gens se détournent soit de la voie ferrée soit de la destination. Il faut par conséquent adapter l'offre pour soutenir l'économie du territoire.

La Commission s'est également interrogée sur l'évolution du trafic pendant les trente années à venir. Autour de nous, en Autriche, en Allemagne, au Royaume-Uni, la façon d'acquérir et de maintenir le matériel est en train de changer. Il faut dissocier deux temporalités : l'amortissement du matériel et la durée des concessions, qui figureront dans le quatrième paquet ferroviaire. Les trains ont une durée de vie de trente-cinq à quarante ans, quand les franchises, concessions ou délégations de service public s'étendent sur huit, neuf ou dix ans.

Les Allemands, qui avaient demandé aux opérateurs concurrents d'acheter le matériel, se détournent de cette voie, qui donne à l'opérateur un droit sur l'autorité organisatrice, et s'avère contraignante pour lui s'il décide de se retirer. Est-ce à l'État d'acheter le matériel ? Est-ce à une société privée qui le louerait aux opérateurs, comme le font les ROSCO ? Est-ce à une société publique, comme il en existe dans certains Länder allemands ?

La maintenance est un autre problème. Actuellement, elle est assurée par l'opérateur, mais gouvernements et autorités organisatrices la confient de plus en plus au constructeur, qui se trouve ainsi responsabilisé. La maintenance digitale est extrêmement puissante. À Manchester, Alstom contrôle chaque soir sur un portique automatique le matériel de quarante des cinquante-huit lignes exploitées par Virgin Trains. À Reichshoffen, le groupe a organisé un service après-vente : pendant les périodes de garantie, chaque train peut adresser toutes les trente secondes un signal à un PC installé sur place, qui détermine si et, le cas échéant, quand le train doit être arrêté. On évite ainsi les immobilisations trop fréquentes.

À l'étranger, le taux de disponibilité du matériel s'établit généralement à 90 %, et peut atteindre 97 %. En France, il ne dépasse pas 80 %, ce qui oblige l'opérateur à acquérir un plus grand nombre de lignes pour sécuriser le trafic. Selon un calcul prudent, le repérimétrage de l'offre et l'amélioration de la maintenance pourrait dégager 800 millions à un milliard d'économie, pour un total de 3 milliards consacré à l'achat du matériel.

Pour l'heure, il faut mettre en place des expérimentations – car il n'est pas question de changer de système du jour au lendemain –, et prendre modèle sur les pays qui ont réformé leur système ferroviaire il y a plus de vingt ans.